摘要：律师作为法律职业命运共同体的有机组成部分，是参与基层社会治理的重要力量。律师参与基层社会治理，有利于凝聚民智、反映民情，对提升基层社会治理能力现代化和治理水平现代化，及完善共建、共享、共治的基层治理格局有着重要意义。现今视域下，律师参与基层社会治理的广度、深度和方式，与社会治理能力现代化和治理水平的要求尚有一定的差距，而运用哈贝马斯协商理论的逻辑框架，既能廓清律师参与基层治理的角色定位，也能实现律师参与基层治理赋能驱动与路径优化。本文将就律师参与基层治理之实践现状、运作机理与路径优化作深入探索，以期进一步夯实基层治理的理论基础。

关键词：律师群体；基层治理；社会治理；协商理论

我国社会治理共同体的基础是治理主体的多元，但其关键却在于各种治理主体的功能耦合和行动协调。律师队伍是法律职业共同体的重要组成部分，集社会治理者与法治工作者双重属性的社会治理主体的角色定位，参与基层社会治理有其充分的正当性和必要性，律师参与基层社会治理，有利于助力基层社会治理现代化。如何更好地促进律师参与基层社会治理，必须对律师队伍参与基层治理深入研究，优化律师参与基层社会的治理路径。

一、律师参与基层治理的实践脉络及其意义

通过梳理律师参与基层社会治理的实践历程，不难发现律师参与社会治理是社会公众参与社会治理制度化安排的生动实践，对于完善多元纠纷解决机制、探索社会治理创新路径与维护社会和谐等益处显见。

（一）律师参与基层治理实践脉络

表1

一直以来，党中央高度重视社会治理的公众参与，有关社会治理表述变化聚焦了党中央在新时代对社会治理理念认识的发展变化，具体见表1。对社会治理的表述变化，不仅改变了社会公众在基层社会治理中的角色定位，也为律师队伍参与社会协同治理赋能。改革开放以来，有关律师参与社会治理的制度经历了从理论到实践、从探索到推广的过程。有关社会公众参与基层社会治理的制度安排，为律师队伍参与基层社会治理提供了制度保障。制度是规范，治理是行为，制度优势可直接转化为治理效能。基于社会学理论，有关社会治理的改变与转变，看似表述方式发生些微变化，实质上体现了党对社会治理规律认识的深化，推动了党的执政理念和政策思路的全面提升。

（二）律师参与基层社会治理的意义

律师参政议政是社会主义民主建设的重要内容，是依法治国、构建社会主义和谐社会的必然要求。而立法参与、普法开展、补充决策以及代理个案，有关律师参与社会治理的相关制度安排，是诠释社会公众参与社会治理的生动实践，是创新社会治理方式的有益尝试，也是完善社会和谐的重要探索。

1.为创新基层治理方式作有益尝试

在社会治理现代化的新形势下，律师参与基层社会治理，是创新社会治理的有益探索，也是地方政府实现善治的重要途径。一直以来，基层治理是社会治理的难点与痛点。群众纠纷错综复杂，让基层党员干部“跑断腿”。相较于其他类型法律工作者，律师的职业和特殊身份深受社会尊重，参与公共事务的管理活动，更能赢得公众的信赖。截至目前，浙江省各级政府职能部门、企业事业单位及乡村、街道等已经建立了全面法律顾问体系。上至省市重大项目（事项）拍板决策，由律师全程参与论证决策合法性和合理性，并在此基础上形成相应方案；下至乡村街道涉及集体利益决策，由律师参与作为，不仅妥善化解纠纷，更是普法进万户，引导群众遇事找法，处事用法，以法服人。

2.丰富社会纠纷多元化解机制

实务中，案多人少是法院工作的难解症结。探索多元纠纷解决机制，就成了破解“案多人少”困境的重要课题。从十八届四中全会明确要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解……”，到十八届五中全会提出“构建全民共建共享的社会治理格局”，健全纠纷解决机制从地方试点上升为国家整体部署，成了中央全面深化改革与全面依法治国的应有之义。从单纯的诉讼代理到参与诉外调解、司法确认等，律师作为法治工作者参与诉外调解，有效引导案件分流、缓解法院诉累，也有利于加强纠纷预防及多元化处理。根据中央统一部署安排，全省各地积极探索纠纷解决机制多元化，在创新调解机制、构建涉外纠纷非诉讼程序、搭建“互联网+纠纷解决机制”平台方面均取得了明显突破。

3. 有利于维护社会和谐稳定大局

律师是维护社会和谐的重要力量。从传统的诉讼代理到参与人民调解、涉法涉诉信访以及为党政机关提供法律服务，充分体现了律师维护社会和谐稳定的重要作用。律师依法参与个案维权，充分保障当事人的合法权益，保障法律正确实施。律师是法律“明白人”，既可向信访群众讲法明理，又可督促政法机关严格依法办案，有利于涉法涉诉信访案件得到依法解决。律师以法律服务者身份参与涉法涉诉信访工作，彰显法律权威，可以取得信访群众信任，引导理性表达诉求，依法维护权益。而律师协会作为律师的“娘家”，也是维护社会和谐稳定的重要力量。由于社会组织是创新社会治理的“驱动器”，也是实现共建共治共享的“驱动器”。可见，无论是律师，还是律师协会，都在社会治理中发挥着积极作用，既有利于维护社会的和谐稳定，也对国家长治久安有着重要意义。

二、律师参与基层治理的现实路径与问题透析

无论从社会治理视角考量，还是从法治建设角度出发，律师参与基层社会治理的正当性和必要性早已得到论证，这是促进律师参与基层社会治理的内在动力。越来越多的律师参与基层治理，为社会公众参与社会治理提供了路径；而律师参与基层社会治理，其治理效能由应然转化为实然，还要克服很多阻滞性因素。

（一）律师参与的角色定位不清晰

律师之多重职业角色属性，决定了其在社会治理中具有独特的重要作用。不管是服务经济社会发展，还是改善社会治理，都离不开律师群体的热情参与、积极作为。

实践中，职能部门定位、认知问题等缺陷将律师置于社会治理之配角，甚至是社会治理的 “装饰品”。这既背离律师参与社会治理的初衷，也影响了应有效能释放。定位律师在基层社会治理的角色，牵制于相关立法空白，致使律师参与基层社会治理，要么成为个人宣传的刻意作为，要么成为个别部门宣示政绩的点缀装饰。在全面依法治国场景下，一些律师参与到基层社会治理中来，与其说是基于承担社会责任的职责之义，倒不如说是基于个人品牌宣传的现实考量。特别是一些刚入门的年轻律师因职业经验与案源不足，往往会借助参与基层治理来解决职业生存与提升个人品牌塑造。再者，很多政府职能部门并未廓清律师在基层社会治理中的角色定位。虽说律师行业现已取得长足发展，律师参与社会效能也早已得到释放，但这一群体在社会治理中的角色定位并未被廓清，相应的制度安排也处于缺失状态。受传统不良影响，一些部门对律师“搬弄是非”形成了刻板印象，对其参与基层社会治理 “不放心”；一些部门为了宣示自身政绩而将律师参与基层社会治理搞成摆架“盆景”，难以实现律师在基层社会治理中的效能，不利拓展律师参与基层社会治理的路径建设。

（二）律师参与基层治理的有序性不足

 “从构想、设计到具体在实践中予以推行……但还需要对积累的经验进行总结提炼，在问题最小化和成功最大化的情况下实现制度常态化。”当前，有关律师参与基层社会治理的相关制度安排缺位。无论是律师参与人大、政协、政府机关法律顾问，还是具体法律活动，缺如充分的法律规定为其提供制度依据。同时，从《律师法》相关规定来看，除了对律师的社会责任作了笼统规定之外，并未就律师在社会治理中的角色定位，介入标准、介入方式与介入节点，以及律师与有关部门在社会治理中的隶属关系等进行具体规定。一些地方部门总结了律师参与社会治理的经验，并在此基础上制定了政策性文件，比如《司法部、国家信访局关于深入开展律师参与信访工作的意见》，肯定了律师在信访工作中的作用，但在国家层面并无顶层设计和全面布局，影响了律师参与基层社会治理的主体定位与实际效果。

（三）律师参与基层治理机制尚不健全

律师参与社会治理常态化，既离不开高层的顶层设计与强力推动，也少不了基层的细节谋划与尽力实施。由上而下，抑或由下而上，为制度实施的两种路径。前者，由中央将事先拟定的框架结构在地方推广开来，相关制度涉及的核心事项、关键环节及其制度本身，往往能够得以更好地贯彻落实。由上而下，制度铺陈依靠系统化的理论，缺点在于易发生水土不服现象，难以为现实问题提供合理又切合实际的解决方案。而后者，主要是地方在总结视点探索基础上提炼形成的制度，这类制度的实施，是在渐进推广与总结提升的基础上展开的。此外，有关律师参与基层社会治理的尝试早已有之，而效果如何却少有反馈。律师参与效果如何，参与路径如何规范与优化，参与效率如何提升，反馈渠道是否畅通，诸多短板并未彻底解决，制约了律师参与地方治理的效能释放。

   三、律师参与基层治理的运作机理：以哈贝马斯协商理论为视角

理论依据是解决实践问题的重要工具。对律师参与社会治理的问题深入研究之前，要先厘清支撑依据是什么，这样才能为优化律师参与社会治理路径建言献策。无论是对国家政治制度演变，还是在法治国家政治生活中，律师群体都发挥着重要作用。在法治建设中，律师身影在法治国家政治生活的各个角落随处可见，例如在立法、司法与执法等方面。虽说律师参与基层社会治理效能不断释放，但政策设计缺位，以及实践进路与社会治理需求偏位等现象，减损了律师参与基层社会治理的效果。基于理论学说视角，对律师参与社会治理的运作机理分析研究，不仅能够为律师参与社会治理形成常态化机制，也有利于律师参与基层社会治理效能更好得到释放。

（一）律师参与基层治理的理论学说

1.“治理理论”

在社会中，承担治理责任的，除了政府之外，还有其他机构如非政府性组织、私人企业等负责维持秩序，参与经济和社会调解。律师队伍是社会治理主体的重要组成部分，承担着相应的社会治理责任。承担社会责任是律师成为业界翘楚的前提和基础，践履社会责任，需要以内在素养、知识修养为支撑。在执业活动中，律师与众多社会主体建立了广泛联系，也从执业实践中积累了丰富经验。律师群体所体现出来的公共属性与社会治理不谋而合。而参与公共法律服务，就是人民群众实现知情权、建议权与监督权的支撑媒介。就我国而言，律师群体的社会责任就是在一切和公众有关的社会问题上，“依事实为依据，以法律为准绳”，提供公共法律服务，满足受众的需求，并使受众获益。基于此，在法律公共服务过程中要认识到职业多元化属性，社会对于律师的角色期待远远高于其他职业，并要时刻记得从党和人民的利益出发，要具有很高很强的社会责任感。

2.集体行动理论

集体行动理论，因集体选择与集体行动方式而得名。律师群体作为社会公共利益代表者，维护公共正义是其承担社会责任的应有之义。这样的一个群体参与到基层社会治理中来，为追求公共利益采取集体行动。无论国外还是国内，一些律师为了增加业务量与客户黏性，通过积极参与社会事务和公益活动来增加其社会影响力，以谋取更多的客户资源和经济收入。集体行动理论就是用来解释律师群体参与基层社会治理的动机、信任与资源。基于制度经济学形成的集体行动理论，有着内在的理性利己主义诉求。决定个体参与集体行动的最大动机来源于对成本收益问题的计算与考量，并认为这是决定个体参与集体行动的先决条件。按照集体行动逻辑，这种规模行动不仅能够为团体实现整体利益，也能为团体成员实现个人利益。而团体成员基于功利主义理性，或者寻求个人利益，都难以为满足这样的双重目标采取有效行动，也难以实现他们共同的或集团的利益。在推动治理体系和治理能力现代化的当下，任何包含政治色彩的或者行政强制手段都难以完全调动特定社会群体所有成员参与到基层社会治理中来，如何调动包括律师在内的社会治理共同体参与基层社会治理，就成了理论研究方向与课题选择。

3.协商民主理论

在《事实与规范之间——关于法律与民主法治国家的商谈理论》一文中，哈贝马斯指出了民主协商的理论设想、重要场域、作用场域、关键要素，及其对依法治国的意义。按照哈贝马斯协商理论，程序主义协商引导人们针对法治建设中涉及社会治理的各种问题，经过共同讨论形成共时性对策意见，并在此基础上推动问题解决。按照这种逻辑，公共意见生成是推动市民社会行动的逻辑起点；而公共意见生成需要各方在场商谈；经场外商谈形成的公共意见，也能促进市民社会行动。哈贝马斯协商理论解决了集体行动理论中团体成员基于理性的、功利的立场难以形成动员社会成员的驱动不足问题。而引导社会成员就社会公共事务开展协商的过程，也是将个人利益聚合起来形成公共利益和公共关切的最大公约数，并在此基础上形成共识性的解决方案。因此，哈贝马斯协商理论强调社会问题解决方式的协商性，以协商方式体现公民个人之间的平等性，以及通过协商形成共时性方案。基于哈贝马斯协商理论，社会公共领域与法治国家之间的关系应成为社会治理的重要课题。它主要涉及两个方面的问题：一是法治商谈公共领域内部各部分之间的相互关系；一是法治商谈公共领域的权力化问题。在社会治理中，律师群体对于社会公共问题解决是高效的动员者，也能对社会公共问题表达公共意见，并在此基础上推动社会公共问题的解决。

（二）律师参与基层治理理论依据：哈贝马斯协商理论

律师为市场经济发展提供需要的法律服务，有效保障了市场主体的合法权益，弥足了协同治理模式下的监管覆盖不足，也对社会资源形成优化配置。律师的双层身份决定了其理应成为社会治理的重要主体。

在政府职能转型的背景下，由政府职能转型所形成的公共服务空白，需要其他社会治理参与主体予以填充。基于专业性、社会性等优势，律师参与基层社会治理有着天然优势；比如参与人民调解、法律咨询、法律援助等社会事务，灵活性强的律师组织形式，能够有效适应社会治理新形势，平衡各方利益发展态势。按照治理理论，律师承担社会责任及参与社会治理，都是身份使然与职业赋能。而治理理论解决了律师参与社会治理的正当性与必要性，却没有解决律师参与社会治理的动能与路径问题。如何引导律师更好地参与社会治理，而不是被动地成为政府职能部门开展社会治理之装饰，或者为完成职业理应承担的社会责任。而集体行动理论为律师参与社会治理解决了驱动与路径问题，但这种驱动与路径并不理想，也未为律师参与社会治理论证正当依据。按照集体行动理论，利益攸关方为共同目标所形成的利益共同体看似为理性诉求或者功利主义协同步调，但这种美好夙愿从理论进入实践场景，利益共同体成员既是最理性，也难以做到应然的步调协同。正如学者奥尔森所言，实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他一些特殊手段以使个人按着他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。

哈贝马斯协商理论综合了治理理论、集体行动理论的优势与缺陷，既为律师参与社会治理论证了正当性和必要性，也对律师参与社会治理的驱动、路径提供了因应方案。按照哈贝马斯协商理论，首先，律师参与基层社会治理有其正当性与必要性。在多元化社会语境下，律师群体的公共社会属性决定了其应成为代表社会公众，通过理性方式介入公共问题，并以释法陈理方式，推动社会善法良治。而且，这种理性方式介入不是偶然性的，而要根据社会需要构建常态化对话协商平台。正如有学者指出，和谐的多元社会需要构建一个公众广泛参与的多向维度的利益诉求机制。特别是在社会转型时期，面对激烈分化的社会结构，社会规范迭代滞缓、新旧社会要素激烈冲突等现象，相应连接治理方与被治理方的平台就要搭建起来，多元社会治理群体形成及作业也应运而生。其次，哈贝马斯协商理论为律师参与基层社会治理注入动能与拓展路径。相较于集体行动理论无法把控社会公众参与的有序性，而只能在有序性不足和有序性过剩两个极端上钟摆，而哈贝马斯协商理论倡导各社会主体通过理性沟通达成共同价值目标与行为规范。律师群体参与地方政府治理为加快政府职能转型注入动力，也有利于探索新型民主治理机制。但换言之，将哈贝马斯协商理论从高度纯化的学理语境推到实践场景，还要相关操作“轻拿轻放”。

申言之，无论新时代、新形势提出社会治理共同体，还是基于传统政治学理论，律师参与社会治理有着充分的理论积淀。律师群体为社会上的其他行业提供法律服务或者类法律服务，专有的社会助力决定了其参与社会治理，成为这种新型社会治理模式的生动实践。社群共同体思想诉求，作为利益攸关方的个体基于共同体思维展开个人选择与个人行动，而无论选择还是行动都是在集体中展开，所以个人的价值是在这种集体关系中得到实现的，在社会治理中，律师群体能够真正把脉社会治理难点、痛点的症结所在，畅通连接政府与社会沟通的有效渠道；而公共服务创新，及社会对构建开放、快捷、有序的社会公共服务的诉求日益高涨，也为律师参与进来提供了便利。

  四、律师参与基层治理的路径优化：基于哈贝马斯协商理论展开

律师作为我国法律职业共同体的有机组成部分，是社会治理共同体中不可或缺的中坚力量，也是社会矛盾解决的参与者、协调者、预防者。而且，律师在社会治理中的积极作用越来越为社会公众所认可，如何保障律师更好参与基层社会治理，关键要化分歧为共识，处理好秩序与活力、成本与收益、激励与保障等问题。律师参与基层社会治理方法论缺陷，减损了其参与基层社会治理的应有效能。哈贝马斯协商理论作为诠释社会组织及其行动的方法论，其基于理性沟通视角激活各社会主体参与社会治理热情与动力，并为它们参与社会治理驱动赋能与路径延展。这种理论学说也许在实践操作中存在许多不足之处，但它以“对话”与“商谈”方式来引动社会公众参与社会治理的尝试，既论证了各社会主体参与社会共治的正当性与必要性，也对律师参与基层社会治理有着现实的启示意义。

（一）参与依据：赋予律师参与基层治理的制度保障

合法有效的依据支撑是律师参与基层社会治理的逻辑起点，也是促进律师参与基层社会治理常态化的制度保障。习近平总书记在党的十九大报告中提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，以及在党的十九届四中全会上提出，“打造社会治理共同体”，为律师参与社会治理明确了方向。至于如何调动律师参与社会治理的积极性，关键还要将这种方向引领转变为制度保障。无论是“对话”场景还是“协商”场景，立法形式界定律师参与的角色定位、权责边界与程序制度很有必要，使得律师参与社会治理更具底气。为此，立法机关要从多个维度审视律师参与基层社会治理，比如法律位阶、具象领域、参与方式等。以《律师法》、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》为例，立法机关要重新审视规范律师从业行为的法律法规，并要针对涉及律师参与基层社会治理的规定空白、规范滞后等问题予以完善，为律师参与基层社会治理提供充分的制度保障。

律师参与基层社会治理，不仅是律师个体，也有了律师协会参与其中。律师协会作为社会组织，能够凝聚共识、统筹步调，充分发挥行业协会优势。律师协会自身的行业特点决定了其在社会治理中有着独特优势。为更好发挥律师协会在社会治理中的作用，也要以立法形式厘清律师协会与司法行政机关的权责界限。在建设好律师协会的基础上，也要疏通律师与其他法律职业转换渠道。法律职业转轨常态化，是成熟法治社会的重要标志。在西方社会，法官有着很高的门槛，如没有律师执业经验，或者高校教学经验等历练，很难成为法官。虽说我国为律师转换为法官、检察官等制定了政策性文件，但这种规范职业轨道转换的制度规范层次较低，不仅不利于不同法律职业良性转换，也会影响原有司法职业生态秩序，甚至滋生司法腐败现象。这就要求立法机关从更高层次来审视问题，从更高位阶来制定相应法律法规。

（二）“协商”语境：科技赋能拓展律师参与基层治理空间

基层社会治理平台界面是否友好，也是影响公众参与积极性的重要因子。不管是何种协商类型，比如法律谈判、实践谈判、道德谈判与伦理政治谈判等，要求协商主体具备相应专业素养和实践经验。在任何“协商”场景内，基于辩论、说理与批评等形式展开的“对话”与“协商”作业，都要为之提供相应场景保障。

1. 聚合传统平台资源，丰富律师参与场景。

搭建媒介平台，透过相应的媒介平台为律师参与基层治理创设更好场景，选拔优质律师参与到社会事务中来，如担任调解员、涉法信访、政府法律顾问等工作。在美国，政府通过采购与社会组织确立服务关系。而公共法律服务，就是其中之一。职能部门通过向律师事务所或者律师采购法律服务，让律师为公共场景提供法律服务。因此，以市场为导向引流律师参与社会事务，相应的程序需要予以完善透明，以保障遴选过程的公平正义，如以招标为例，有关竞标、投标、评标程序就要公开公正。

2. 推动传统平台场景向智能场景转变。

数字科技为社会公众参与社会治理带来更多情景式、体验式、沉浸式的治理互动。基于平台赋权和议题匹配两个维度，提升公众参与有效性。无论是国外还是国内，数字科技是实现社会治理的重要媒介。为此，律师群体提供服务数字化，以及参与方式数据化，也应成为数字赋能社会治理的应有之义。不管是在诉讼各环节的精细化应用，还是在为非讼纠纷解决构筑新平台，数字科技都有相应的想象空间。在此之前，数字科技对司法数据比对分析已得到深入应用，如何深化数字科技在案件裁判方面的应用，还要搭建智能化平台，发挥算法裁判机理作用。

（三）程序优化：提升律师参与基层治理有序性

有序参与是发挥律师参与基层治理的基础与保障。当前，我国对律师参与基层社会治理相关规定多是政策性、原则性的，而更好地引导律师参与基层治理，相应的程序规范有待细化，对律师参与节点、参与方式与参与保障予以相应制度安排，并在此基础上形成规范律师参与基层社会治理的程序规范体系。相应的管理程序被精细化，管理职责得以具体细化，按照什么程序办理，在什么时间节点完成，完成效果如何，以及存在问题或者在完成过程取得经验评价，具体环节都要有完整记录和信息反馈。这样，有关职能部门就能将律师参与效果予以反馈，有助于对律师参与社会治理效果的总结分析。针对律师参与社会治理可能出现的“偏轨”现象，如违背律师参与初衷，则予以纠偏正畸；对于律师参与的创新探索予以总结提炼，形成更接地气的经验理论，并施以反哺实践。相反，有序性不足或者有序性过生，都会影响律师参与基层社会治理的效果。

此外，也要关注律师参与基层社会治理的效果。社会治理不同于机械控制，机械控制只要装置反馈系统，就能形成闭环管控，而社会治理因动态因素复杂，而致使反馈回路难以得到有效控制。真正发挥律师参与基层社会治理效果，前提就要对律师参与效果进行总结提炼，认真听取社会公众对律师参与的过程、结果评价，以便优化律师参与社会治理程序。要知道，涉及社会治理不同领域有着明显差异，律师也非任何时间节点皆能介入，以立法形式界定律师介入时间节点、介入条件、介入程序与参与方式，才能让律师与其他治理主体在参与过程中协同配合、权责清晰、系统有序、运转高效。为此，规范律师参与基层社会治理的相关立法也要及时跟进，并从治理介入时机、治理运行过程与治理效果评价等维度展开，以进一步夯实基层社会治理的法据基础。